多地将网约车聚合平台纳入监管：设置“负面清单”，明确依法“先行赔付”

交通运输部相关数据显示，网约车监管信息交互系统3月份共收到订单信息7.16亿单，环比上升9.7%。其中，聚合平台完成1.97亿单，环比上升16.9%。这意味着，由聚合平台完成的订单量占总量的27.51%，已超过四分之一的份额。

“流量”与“运力”一拍即合，高效匹配供需，聚合平台搅动市场风云。近年来，网约车行业合规进程加速，聚合平台作为重要的市场参与者，应承担怎样的角色？聚合平台与网约车平台权责如何划分？

4月26日，交通运输部等五部门联合发布《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（以下简称《通知》）。21世纪经济报道记者梳理发现，在地方层面，已有济南、广州、天津、合肥等地先行先试，陆续出台相关法律法规、政策文件或征求意见稿，促进聚合平台规范健康发展。其中，设置“负面清单”厘清聚合平台运营边界、明确聚合平台安全管理责任等等，在监管思路中得到强调。

厘清边界：设置“负面清单”进行差异化监管

聚合平台通过汇聚多家网约车平台的方式, 向用户提供 “一键全网叫车“的服务，又被称为“平台的平台”。其与网约车平台处于网约出行交易链路的不同环节，如何避免以聚合平台名义从事或变相从事网约车经营服务活动？

五部门《通知》划出了聚合平台的“三不得”，即“不得以不正当价格行为扰乱市场秩序”，“不得干预网约车平台公司价格行为”，“不得直接参与车辆调度及驾驶员管理”。

中国司法大数据研究院社会治理发展研究部部长、中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧分析，网约车的定价权应归属于网约车经营者，因此，网约车运输服务的价格，应由网约车经营者（网约车平台）自主制定，聚合平台如果以“指导”、“建议”等名义进行干预，涉嫌取代网约车经营者的身份从事网约车经营服务。

另外，直接开展车辆调度或驾驶员管理符合网约车经营服务的构成要素或要件。

因此，从是否参与车辆调度方面看，如果聚合平台直接向司机端App发出车辆调度指令，通过在司机端App展示和播报路线，调度司机驾驶车辆按照规划路线接送乘客，则涉嫌从事网约车经营服务。

从是否参与驾驶员管理方面看，网约车聚合平台作为乘客和网约车平台公司之间的桥梁，不应越位直接参与驾驶员管理，包括但不限于组织实施司机服务考核、对司机设置评分体系、实施司机封禁、直接向司机账户发放活动奖励，并以司机奖励为抓手，发起运力组织活动等，因为以上行为均属于“网约车经营服务”的范畴，网约车聚合平台一旦参与同样涉嫌从事网约车经营服务活动。

值得一提的是，地方层面也已做出行动。据周口市人民政府官网，在今年1月举行的河南省十四届人大一次会议期间，河南省人大代表王文涛提交了《关于加强网约车聚合模式监管，防范聚合平台变相从事网约车经营的建议》。他指出，鉴于目前聚合平台服务关系的复杂性，已经暴露出司乘投诉维权难、行业合规推进难、交通执法监管难等问题。原因在于部分聚合平台涉嫌变相从事网约车经营服务活动，假借聚合之名，行网约车经营之实，并逃脱承运人主体之责。

王文涛在建议中写道，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）对网约车经营服务给出了明确定义，即以互联网技术为依托构建服务平台、整合供需信息、使用符合条件的车辆和驾驶员、提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。从《暂行办法》规定来看，部分聚合平台以自身平台的名义为合作网约车平台招募驾驶员、直接开展乘客和驾驶员供需撮合匹配、通过奖励补贴手段主导发起驾驶员进行运输服务活动控制运力供给、强制或变相强制平台内网约车张贴聚合平台品牌标识等，已明显超出“信息中介和交易撮合”的范畴，涉嫌变相从事网约车经营服务活动，属于“假聚合”。

他建议，修订网约车监管政策，设置聚合平台“负面清单”，一旦聚合平台或其他企业具有超出“信息中介和交易撮合”范畴的行为，则涉嫌变相开展网约车经营服务活动，应按照《暂行办法》第三十四条规定，对聚合平台或其他企业处以相应罚款，促进网约车经营更规范、管理更有效。

4月，周口市交通运输局发布《关于加强网约车聚合平台经营服务管理的通知》，明确指出为维护公平竞争市场秩序，任何企业不得以聚合平台名义从事或变相从事网约车经营服务活动，主要包括以下行为：接入不具务线上、线下服务能力的网约车企业向乘客提供服务；以聚合平台名义为所合作的网约车企业招募驾驶，混淆模糊驾驶员认知；直接开展供需匹配或侵犯乘客选择权，直接开展乘客和驾驶员供需撮合匹配，通过拼车等形式代替乘客选择网约车企业提供报务等；直接调度或控制运力，向驾驶员发布派单、车辆调度等指令、设置与派单优先级相关联的驾驶员积分等级规则、通过奖励补贴等手段主导发起驾驶员运输服务活动控制运力供给；直接收取乘客费用并实施分配；直接面向乘客开具原本应由网约车企业提供的出租汽车服务发票，或将接入的网约车企业发票混开、混用、开具出租汽车行业以外类别的发票。

此外，《天津市网络预约出租汽车聚合平台经营管理规范（征求意见稿）》也详细列举了聚合平台的8项禁止行为。

在中国交通运输协会法律工作委员会秘书长、北京市盈科律师事务所高级合伙人代现峰看来，通过列举的方式来防止网约车聚合平台变相从事网约车经营服务活动，是将两者进行差异化管理的具体体现。由于两者的法律性质及地位本质上不同，但又存在业务上的部分混同，极容易导致在经营中打擦边球，从而导致事实及法律上的不公平。“对网约车聚合平台进行这样的严格限制，可能与将其作为电子商务平台经营者来进行监管密切相关。”

强调安全管理责任：建立“首问负责”制度 依法“先行赔付”

五部门《通知》要求，各地有关部门要指导网约车聚合平台及合作网约车平台公司结合各自服务内容，依法建立健全咨询服务和投诉处理的首问负责制度，及时妥善处理乘客和驾驶员的咨询投诉。乘客因安全责任事故受到损害并要求网约车聚合平台承担先行赔偿责任的，各地有关部门要督促网约车聚合平台履行《中华人民共和国消费者权益保护法》有关规定，承担相关责任。

对此，代现峰表示，“首问负责制”主要限定在咨询和投诉处理两个方面。由于这两个方面数量多且易处理，通过聚合平台转送到不同的网约车平台进行处理反而无法及时、有效解决问题，所以，由聚合平台统一负责是最佳选择。“首问负责制”对聚合平台的依法整改，乘客权益的及时维护，以及行业的长远发展都具有积极作用。

“先行赔付”则主要限定在“乘客因安全责任事故受到损害的赔偿”这一重要事项。由于安全责任事故直接关系到乘客的人身权、健康权保护，采取“先行赔付”最大程度保障了乘客的合法利益，体现了法律优先保障人身权利的这一根本目的，符合法律的基本价值和精神，意义重大。

“但同时也要看到，‘先行赔付’的落实还有待观察，依据《电子商务法》第五十八条以及《消费者权益保护法》第四十四条规定，先行赔付具有担保的性质，是国家鼓励的范畴，不是强制性规定，且需要企业作出更有利于消费者的承诺才能够真正实现。”代现峰说。

记者注意到，在各地相关规定中，聚合平台的“先行赔付”责任在逐渐细化。例如，《广州市交通运输局关于进一步规范网络预约出租汽车聚合经营行为的通知（征求意见稿》第六条拟规定，乘客与平台内网约车企业发生争议时，聚合平台应当积极协助乘客维护合法权益，不能提供网约车企业的真实名称、地址和有效联系方式的，应当对乘客受到损害的合法权益承担先行赔偿责任。

据广州市交通运输局官网，有意见建议第六条增加：“当司机、乘客权益受到损害且涉事网约车平台未能依法履责时，聚合平台应当依法履行先行赔付责任。聚合平台可依据责任划分或相关协议约定向涉事网约车平台和其他相关方追偿”。广州市交通运输局对此回复称“拟基本采纳”。